История цифровых пропусков выходит за рамки необъявленного карантина и борьбы с коронавирусом в целом. Россия впервые столкнулась с таким глобальным экспериментом по ограничению прав граждан с помощью современных технологических методов контроля. Власть действовала во многом интуитивно, на ощупь, используя несовершенные технические наработки и регулярно тестируя реакцию общества на жесткость защитных мер. Регионам была дана свобода выбора, и те не спешат устанавливать цифровой лагерь. Сергей Жвачкин, губернатор Томской области, и вовсе назвал пропуска с QR-кодом «избыточной, плохо работающей и унижающей достоинство людей мерой». Правда, допустил ее применение «в экстренном случае». А столица с областью оттянулись на полную: ужесточили пропускной режим, продлили его как минимум до 31 мая, усилили проверки и штрафные санкции, добавили бизнесу не свойственных ему обязательств.
Есть опасения, что опыт цифрового карантина будет использован столичными и федеральными властями в будущем, для различных целей и под различными предлогами. Тем более что правовые рамки для него установлены широкие и не связанные непосредственно с чрезвычайной ситуацией, а в «повышенную готовность» государство может прийти и во время массовых демонстраций, акций протеста и любых стихийных аномалий. В апреле незаметно для общественности Госдума приняла закон «Об эксперименте по установлению специального регулирования в целях… внедрения технологий искусственного интеллекта», который начнется в Москве 1 июля и продлится пять лет. Его цели и содержание остаются непонятными. У цифрового «эксперимента» постепенно появляется правовая база там, где сегодня зияют юридические нестыковки и лакуны. Они наверняка будут сглажены — и нам важно, чтобы это произошло в пользу гражданских свобод, а не государственного контроля. Дискуссии о содержании и целесообразности цифрового эксперимента с обществом не ведут, а значит, суд — последнее место, где мы можем отстоять свои права.
Претензии к цифровому карантину
Сегодня уже очевидно, что Сергей Собянин в целях борьбы с коронавирусом принял на вооружение именно китайский сценарий. Сознательно копировал или вынужденно следовал — неизвестно. На начало марта лишь опыт КНР был признан успешным, европейская беспечность поражала итальянскими смертями, а шведский эксперимент казался маргинальным. Система кодов и пропусков для выхода из режима самоизоляции была впоследствии использована в разных странах, и этот опыт еще предстоит сравнить. Степень жесткости зависит от уровня доверия в обществе и гражданской дисциплины. В Москве сразу сделали ставку на контроль и принуждение. Первая попытка ввести пропуска натолкнулась на бурю недовольства. Но медийная операция «Шашлычник» успокоила общественность: людям показали несознательных граждан, отправившихся на пикник в первые выходные карантина. Карательный подход затем только нарастал. Работать со штрафами оказалось выгоднее, чем тратиться на убеждение горожан.
К цифровому карантину возникло немало претензий.
Эффективность. Лучший критерий — число заболевших, а оно росло (правда, никто не знает, каким бы оно было без режима самоизоляции). Но есть ли в принципе смысл в таких всеобъемлющих запретах на передвижение, если важно сократить контакты, а не расстояния? Кажется, что власти пошли по наименее сложному пути, выбрав вместо грамотного регулирования свободы перемещения ее тотальное ограничение. И совсем неясно, сколько в свежей статистике смертности в столице (плюс 20% в апреле к предыдущему году) жертв коронавируса, а сколько погибших от алкоголизма, отсутствия свежего воздуха, обострения хронических заболеваний, стресса, самоубийств, потери заработка и прочих «побочек» карантина.
Техническое несовершенство. Китай остановил распространение коронавируса не только с помощью физических ограничений, но и воспользовавшись системой социального рейтинга, которая дала возможность для каждой категории жителей страны установить свой формат карантина. Специальная разработка позволила присваивать группам граждан отдельный уровень доступа на улицу или в магазины, в учреждения или на работу. Уровень высчитывался по многим параметрам, в том по числу заболевших в цепочке контактов или в городе, потенциальному риску заражения и проч. Ну и, конечно, принудительные посещения врачей, слежка, видеофиксация — все прелести «большого брата». Все работало как часы. Правда, на внедрение системы социального мониторинга у КНР ушло шесть лет, и у каждого китайца давно есть свой идентификационный номер, загруженный во все необходимые базы.
Москва же вкатывалась с колес. Понять экстремальность ситуации можно, если бы за ошибки системы граждане не платили дикие штрафы. Особенно неприятная ситуация сложилась с приложением «Социальный мониторинг», которое призвано следить за соблюдением режима самоизоляции тех, кто заболел коронавирусом. Оно не только запрашивает полные данные, где-то их хранит, постоянно фиксирует геолокацию, но и высылает пуш-уведомления в случайное время, чтобы запросить селфи: а вдруг вы оставили телефон дома и пошли гулять? Уже звучит неприятно, так еще и система регулярно глючит и зависает. Зависло — штраф. Проспал уведомление — штраф. Не смог установить — штраф. Закончилась изоляция, но данные остались в системе. Вышел на улицу — штраф. Предлагают разбираться в колл-центрах. Дозвониться туда тоже непросто, кстати.
Правовые основания. А вот здесь поподробнее.
Когда отменят?
В Татарстане пообещали уничтожить базу из 13,7 млн электронных пропусков в связи с выходом из «режима самоизоляции». За процессом уничтожения персональных данных всех зарегистрировавшихся граждан будет следить специальная комиссия. Удивительно мудрый и нетипичный подход для нашей эпохи накопления больших данных. Можно только призвать все региональные и федеральные власти последовать примеру татарских коллег. В Москве, к слову, неофициально обещали. Но мы здесь видим очень важную правовую коллизию: а ведь нигде в законе не сказано, что именно государство обязуется предпринять с наследием цифрового карантина! И таких юридических вопросов накопилось очень много.
Мы уже писали о проблемах с правовым сопровождением мер по защите от карантина (см. «Большой брат не вылечит тебя», «Эксперт», онлайн-версия, 6 апреля 2020 года), и даже сегодня юридическое сообщество разделено в своих оценках допустимости и правомочности решений государства. В основе проблемы лежит нежелание вводить особые режимы чрезвычайной ситуации и карантина, четко прописанные в законодательстве. О причинах такого решения власти не сообщают, можно только догадываться, что они влекут за собой нежелательные экономические потери государства из-за форс-мажора. Некоторые юристы считают, что и слава богу, ведь ЧС позволит, скажем, использовать военных. Но в результате приходится довольствоваться некачественным правовым фундаментом, возведенным второпях без дискуссий с профессиональным сообществом и гражданами.
Вот, скажем, есть прекрасный федеральный закон № 52-ФЗ от 1999 года «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», который прямо предусматривает принятие в случае необходимости социально-административных мер для предотвращения распространения инфекции как федеральным правительством, так и главами субъектов РФ. И действия властей ему соответствуют. Однако предусмотренный этим законом режим карантина так и не был объявлен. Вместо него действует новое для закона понятие «самоизоляция», будто бы добровольное самоограничение, но с сопутствующими поправками в Кодексе об административных правонарушениях (КоАП) Москвы о штрафах за его нарушение
Зато Госдума спешно приняла поправки к ФЗ № 68 «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера», которые с 1 апреля дали регионам право устанавливать «обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности». Этот режим введен в Москве в п. 1 указа мэра от 5 марта 2020 года № 12-УМ. А QR-код представляет собой цифровой пропуск, форма и юридический статус которого установлены указом мэра от 11 апреля 2020 года № 43-УМ. То есть мэр Москвы ориентируется на 68-ФЗ, который, в свою очередь, устанавливает весьма размытые рамки ограничений конституционных прав. Далее начинаются юридические баталии о трактовках права, и только Верховный суд может вынести решение в последней инстанции о соответствии правовых положений нормам Конституции.
«Мы понимаем, что хотим победить эпидемию. Как нам сделать так, чтобы люди меньше передвигались? С точки зрения права это очень сложно сделать. Свобода передвижения является одним из наиболее защищаемых конституционных прав. Учитывая в целом высокий уровень пренебрежения к базовым правам среди обычных граждан и чиновников, избран самый простой путь, лежащий на поверхности. Мы просто игнорируем то, что написано в Конституции. Создаем новую нормативную базу, которая игнорирует общую практику. Вот это путь, по которому мы сейчас пошли. И в оправдание слышим лишь одно: потом мы это отменим. Когда потом?» — спрашивает Александр Ермоленко, партнер «ФБК Legal».
О чем спорят юристы
Например, о формулировках в законе. «Введение системы цифровых пропусков и запрет покидать места проживания без получения электронного пропуска есть не что иное, как ограничение права на свободу передвижения по определенной территории, — считает Антон Мамаев, партнер Global Law. — Ограничение прав и свобод граждан допускается исключительно на основании федеральных законов. ФЗ 68-ФЗ “О защите населения от чрезвычайных ситуаций…” и вводимые в соответствии с ним режимы повышенной готовности (или чрезвычайной ситуации) рассчитаны исключительно для органов предупреждения и ликвидации ЧС (то есть спецслужб), но никак не на обычных граждан. 68-ФЗ не позволяет ограничивать конституционные права граждан, что прямо следует из пункта “д” пункта 10 статьи 4.1. — все меры заканчиваются там, где начинается ограничение прав граждан. Кроме того, ограничение доступа людей на территорию, на которой есть угрозы возникновения ЧС, и ограничения права на свободу передвижения по такой территории — это абсолютно разные ограничения».
К слову, не многие наши эксперты отрицают саму необходимость введения ограничительных мер, вопрос лишь в методах и слабых правовых основаниях. Подобные ограничения необходимо вводить в строгом соответствии с конституционными механизмами (например, в специальном режиме, том же ЧС). «Мы не знаем, когда государство в следующий раз начнет вводить электронные пропуска, что станет причиной: новая эпидемия гриппа, я не знаю, нашествие рыжих собак, чемпионат мира по легкой атлетике или подрались таджики с узбеками на рынке — миллион этих причин может быть, — считает Александр Ермоленко. А у нас нет четкого механизма отслеживания и оценки того, насколько государство корректно действует. Почему в одном случае нельзя, а в другом можно? У нас нет никакого механизма контроля за государством в этом случае».
Вызывают сомнения юристов и непрописанные сроки ограничений. Так, QR-код представляет собой цифровой пропуск, форма и юридический статус которого установлены указом мэра Москвы. Он оформляется при предъявлении паспортных данных, то есть считается документом. При этом в первом указе было определен его срок действия — до 30 апреля, затем его продлили, затем еще раз. То же самое происходит и с ограничительными мерами. «Как следует из правовых позиций Конституционного суда Российской Федерации, никто не может быть поставлен под угрозу возможного обременения на неопределенный или слишком продолжительный срок, а законодатель обязан установить четкие и разумные временные рамки допускаемых ограничений прав и свобод. Даже уголовно-правовые меры принуждения и наказания, такие как заключение под стражу, домашний арест, лишение свободы, ограничение свободы предусматривают конкретный срок лишений и ограничений, что соответствует принципу правовой определенности. Таким образом, бессрочный характер ограничений прав и свобод граждан противоречит законодательству, в том числе международному», — считает Антон Мамаев.
Куда обращаться
Перспектива оспаривания решений власти по введению мер самоизоляции и электронных пропусков выглядит туманной. Сошли на нет решения местных судов, которые отказывались штрафовать людей за нарушение режима самоизоляции. С двумя обзорами выступил Верховный суд, они касались нюансов применения тех или иных наказаний за нарушение режима самоизоляции. Юристы говорят, что по сути это означает легитимацию указа мэра Москвы.
Мосгорсуд 28 апреля отклонил шесть исков к мэру Сергею Собянину об отмене введенных в связи с эпидемией коронавируса ограничений. Истцы утверждали, что мэрия не предоставила доказательств того, что принятые меры защищают здоровье граждан. Более того, сумбурная проверка пропусков в московском метро могла привести к тотальному заражению москвичей. Всё в рамках закона, возражал представитель мэрии: ограничения сохранят здоровье горожан, цифровые пропуска выдаются по заявительному принципу, а персональные данные защищены и будут уничтожены после окончания действия режима повышенной готовности.
Перспективы оспаривания дел о штрафах за нарушение режима самоизоляции тоже непонятны. По сути, в федеральном законе введен особый режим, и суды будут апеллировать не к Конституции, а к федеральному закону.
Путь с жалобами в европейские суды может оказаться тернистым, ведь в большинстве стран Запада были введены похожие меры и сам ЕСПЧ был заперт под карантином. Адвокат Палаты адвокатов города Москвы, партнер адвокатского бюро «Мусаев и партнеры», автор блога на «Яндекс.Дзене» и телеграм-канала «Слева на право» Надежда Ермолаева считает, что перспектив для обращения в Европейский суд по правам человека в связи с предполагаемым нарушением права на свободу передвижения немного: «При отсутствии полного ограничения свободы передвижения граждан, при наличии возможности передвигаться по необходимости, я думаю, что Европейский суд, если получит такую жалобу, встанет на сторону правительства и скажет, что вмешательство в права гражданина было пропорциональным преследуемой законной цели. В условиях кризисной ситуации ограничение свободы передвижения было оправданным.
Мне кажется, что основная опасность таится не в ограничительных мерах, а в методах их проведения. А именно в сборе персональных данных при оформлении цифровых пропусков. Данные собираются и в отношении карт метро, и автомобилей, и мест жительства, адресов, где бывает гражданин, и даже медицинских учреждений, в которые он обращается. В мэрии обещают уничтожить все эти данные после снятия режима повышенной готовности, однако предполагать скорое его окончание, увы, не приходится. Но с 1 июля в Москве стартует экспериментальный правовой режим, который позволит ИИ использовать данные москвичей. Гарантий того, что монополист ГУП “Московский метрополитен” откажется от внедрения ИИ, нет никаких. И вот вопрос: когда именно будут уничтожены собранные данные? И где гарантии их уничтожения? В распоряжении каких информационных систем, в том числе без заранее прописанного алгоритма работы с данными, они окажутся?»
Тем временем депутат Госдумы Вячеслав Лысаков («Единая Россия»), первый заместитель председателя комитета по государственному строительству и законодательству, обратился к главе Совета безопасности Владимиру Путину с просьбой дать оценку пропускному режиму в столице. В пяти листах собраны едва ли не все правовые и технические претензии к цифровым новациям мэрии. «На внедрение системы электронных пропусков выделены значительные средства из бюджета Москвы, полученные IT-компаниями, приближенными к департаменту информационных технологий Москвы. Лично я рассматриваю такие действия как злонамеренное переформатирование целей борьбы с коронавирусом в установление взаимовыгодных финансовых отношений департамента информационных технологий Москвы с отечественными коммерческими организациями и зарубежными компаниями, заинтересованными в получении доступа к государственной тайне Российской Федерации», — говорится в заявлении. Депутат отметил, что система в целом не имеет государственного статуса, а сбор персональных данных россиян нарушает их конституционные права.
0
120.00
